EL MANDO ÚNICO POLICIAL TRASTOCA EL PACTO FEDERAL
Por Raúl Ramírez Baena*
La Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) promovió
en el sexenio pasado la creación de policías únicas en cada entidad del país,
idea que hizo propia Felipe Calderón, quien presentó iniciativa de ley al
Senado de la República el 6 de octubre de 2010, misma que ni siquiera pasó de
Comisiones legislativas.
Ahora, en el marco de su decálogo para salvar la grave
crisis política que enfrenta el país, a un año de la desaparición de los normalistas
de Ayotzinapa en Iguala, Enrique Peña Nieto recicla esta propuesta de Reforma
Constitucional, que vuelve a retomar la Conago en este 2016, iniciativa que
merece un análisis y debate serio y profundo.
Los
principios constitucionales y la autonomía municipal
Una propuesta así dirigida a someter a la autoridad
municipal al ámbito estatal y federal desnaturaliza el Federalismo mexicano, cuya estructura principal para combatir el
centralismo político, administrativo y territorial es el Municipio Libre.
La exposición de motivos de la reforma al Artículo 115
Constitucional de 1999 dice: “La índole
social y natural del municipio como unidad
política, administrativa y territorial, de nuestra vida nacional (…)”.
Y sigue: “(…) devolviéndole al municipio
la función principal del gobierno
directo de la comunidad básica, en virtud de que éste es una comunidad social que posee territorio y capacidad política,
jurídica y administrativa (…).” (Resaltados nuestros). De esta manera,
el municipio se reconoce como la forma primaria de relación entre los
gobernantes y los gobernados.
Las fracciones II y III del Artículo 115 otorgan a los
municipios personalidad jurídica propia, facultades para manejar su patrimonio,
expedir los bandos de policía, reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas y para tener bajo su cargo las funciones y servicios públicos,
entre ellas la Seguridad Pública, a través de las policías preventivas.
Los principios consagrados en la Constitución, como el
plasmado en la reforma de 1999 al Artículo 115 (reconocido como el gran avance
del federalismo y la democracia mexicana al fortalecer la autonomía municipal),
no pueden ser modificados por el Poder Legislativo federal y por el Constituyente Permanente con una votación calificada
emitida por consigna por una mayoría domesticada,
como tampoco pueden ser modificados por decreto o de facto por los Poderes
Ejecutivos federal y estatales, como así ha sucedido en varias entidades del
país.
Por otra parte, para algunos Constitucionalistas, el
Municipio es, como el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, un poder público
de los estados miembros de la Federación, división consagrada en el Artículo 49
Constitucional.
Recordemos que los principios constitucionales no
surgen de manera espontánea ni son un capricho u ocurrencia de nadie. Son
fundamentos de un Estado democrático que van acordes al desarrollo histórico y
cultural de la Nación, a los procesos sociales y a la inserción del país en la
comunidad internacional, por lo que dichos principios deben prevalecer o en su
caso, mejorar, pero nunca retroceder (como lo propone Peña Nieto),
privilegiando en todo momento el interés público, el bien común y la dignidad y
los derechos de las personas.
Es así que para toda reforma, los Poderes Ejecutivo y
Legislativo deben actuar con plena responsabilidad y ética política y obedecer
al principio de progresividad
inscrito en el Artículo 1º. Constitucional. Los principios históricos plasmados
en la Carta Magna no pueden ser reformados constantemente si los procesos
políticos, sociales y culturales no lo exigen, después de un largo proceso de
reflexión y diálogo con la sociedad.
Las reformas legales, sobre todo a la Carta Magna y a
las Constituciones locales, no deben ser experimentos ni medidas desesperadas y
pragmáticas, para ver si funcionan o no, o para salvar las crisis coyunturales del
aparato de gobierno.
La propuesta
del Ejecutivo Federal
Bajo esta interpretación, la iniciativa que hoy
reedita Peña Nieto para integrar a las corporaciones policíacas municipales en
un Mando Único Estatal, propone modificar el Artículo 115 al trasladar el mando
de las policías municipales al Poder Ejecutivo; peor aún, de plano, quita esa
facultad a los municipios. Así, el presidente municipal, hoy responsable de la
Seguridad Pública en su respectivo ayuntamiento por mandato de ley, se someterá
a la autoridad del gobernador en turno, perdiendo autonomía; además, supeditado
a un esquema de Seguridad Pública de inspiración militar, delineado a partir
del Plan Mérida.
Con esta iniciativa de Peña Nieto se pretenda reformar
la Carta Magna, según, para dar certeza jurídica a la actuación de las policías
y combatir la corrupción. Se propone reformar el Artículo 115, fracción III,
inciso h) (que dispone que en materia de Seguridad Pública la policía
preventiva y de tránsito esté a cargo de los municipios), trasladando la
autoridad que tiene el presidente municipal sobre las policías, a un “Mando Único
Estatal”.
La iniciativa propone que los municipios cuenten, de
ser necesario, con agentes municipales con funciones de visita, inspección y
sanción en términos de los bandos de policía y gobierno, pero sin que
desplieguen funciones propias de seguridad pública, y que las funciones de
tránsito, que corresponden actualmente a los municipios, al ser una actividad
de seguridad pública, pasen a ser una competencia de los estados.
La reforma propuesta no contempla desarrollar una
política de Seguridad Pública con enfoque de derechos humanos, es decir, que el
Estado Mexicano incorpore los estándares internacionales en la materia. En cambio,
en el marco del paradigma de Seguridad Ciudadana, los organismos
intergubernamentales (ONU, OEA) disponen que la Seguridad Pública debe ser una atribución de la célula de gobierno
más cercana a las comunidades, lo que la OEA llama “los gobiernos locales”:
Los municipios.
“El gobierno local es el más cercano al problema, ya
que la delincuencia y la inseguridad se manifiestan principalmente en las
ciudades y muchos de los factores desencadenantes tienen profundas raíces
locales. Es también el espacio donde el ciudadano transmite sus quejas y preocupaciones,
así como explicita y demanda soluciones. El gobierno local, por tanto, tiene la
posibilidad de intervenir en el problema de forma más rápida y adecuada, ya que
en este espacio se articulan actores como las escuelas, la salud, los cuerpos
policiales, los empresarios, las organizaciones de la sociedad civil y, en general,
las comunidades en sus distintas manifestaciones y sectores. Esta articulación
facilita la identificación de los problemas y el planeamiento y ejecución de
soluciones, que pueden ser una combinación coordinada de medidas de corto y
largo plazo. (OEA, 2008).”[1]
Bajo la lógica de la centralización política de las
instituciones y de las finanzas públicas y con una corrupción galopante, por
supuesto que los gobernadores de los estados apoyan incondicionalmente la
iniciativa de Mando Único, ya que les representa mayores ingresos
presupuestales y mayor poder político, incluso electoral; es un fortalecimiento
del “presidencialismo” a la mexicana, no del constitucionalismo, con su caudal
de consecuencias.
Para amarrar el apoyo político a su iniciativa, Peña
Nieto dispuso en el año 2015 que los estados que se acogieran al Mando Único
obtendrían un jugoso incremento presupuestal en el rubro de participaciones
federales para la Seguridad, por lo que se repartieron $2 mil 700 millones de
pesos entre ellos.[2] (El conejo y la zanahoria).
La iniciativa llega al extremo de evitar que los
municipios puedan ejercer, por cualquier vía constitucional, competencias que
se relacionen con la Seguridad Pública.
La centralización no es un antídoto contra la
corrupción policial, que no es la más letal y lucrativa aunque sí la más
visible. La reciclada iniciativa de Peña Nieto no prevé que pudiera ser más fácil para los cárteles de
la droga cooptar y controlar a 32 corporaciones policíacas que a más de 1,300
municipales. La centralización operativa y administrativa del mando
policial puede provocar la centralización
de la corrupción, la complicidad y la protección que a diario ofrecen las
policías a las bandas criminales, motivo de múltiples ejecuciones,
desapariciones, torturas, secuestros, extorsiones y otros delitos.
El pasar de un régimen policiaco municipal a uno
estatal no cambia esencialmente las cosas, porque la corrupción y la impunidad
son un cáncer en el sistema político y financiero, siendo más graves en los
altos niveles de gobierno y en los grandes negocios, incluso los del tipo
“concesiones”, “licitaciones” y “subrogaciones”.
Contrario a ello, la iniciativa introduce un elemento
altamente especulativo y riesgoso para la gobernabilidad y la soberanía de los
estados, al establecer que la Ley determinará los casos en que las instituciones
policiales de las entidades federativas deberán actuar bajo el mando de las federales.
Esto significa que el orden federal asumirá esta competencia solamente en los
casos y en la forma que determine la Ley, misma que dejará de ejercer al momento
en que cesen las situaciones que lo hayan justificado. No hay mayor explicación
para ello.
Y peor aún, dice la iniciativa que con la finalidad de
garantizar el orden constitucional, se propone establecer la posibilidad de que
la Federación asuma las funciones municipales, cuando éstas se encuentren
infiltradas por el crimen organizado. Así, el Fiscal General de la República,
cuando derivado del ejercicio de sus atribuciones, advierta indicios
suficientes para considerar que hay una infiltración del crimen organizado en
la administración o ejecución de servicios públicos municipales, lo comunicará
al Secretario de Gobernación, para que de considerarlo procedente, en forma
conjunta soliciten la aprobación de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión,
para que la Federación asuma temporalmente, en forma total o parcial, las funciones
del municipio en los términos que disponga la Ley Reglamentaria.
En esta propuesta el Ejecutivo Federal no contempla
siquiera consultar a las comunidades que supuestamente se vean afectadas por la
penetración del crimen en los gobiernos municipales, al contrario, todo será un
control central sin posibilidades de recurrir en legítimo derecho de audiencia
a instancia jurisdiccional.
Esta figura encuentra su racionalidad, según Peña
Neto, en el hecho de que un órgano electo de forma democrática, el ayuntamiento,
que ha sido cooptado en algún nivel por la delincuencia organizada, no puede llevar
a cabo sus funciones e impide el correcto desempeño de sus competencias constitucionales
y legales. ¿Y quién determina esto? Parte
del supuesto de que esta posibilidad se dé sólo en el ámbito municipal, no
prevé que se presente también a nivel estatal o federal, incluso en los altos
niveles de gobierno.
Con su propuesta, Enrique Peña Nieto no coloca a la
persona humana como eje central de las políticas de Seguridad Pública, como lo
establecen los estándares internacionales. El dinero seguirá mandando. Los
derechos y la dignidad de las personas se seguirán sometiendo al interés
central del Estado, en este caso, al supuesto combate a la delincuencia
organizada y al narcotráfico (¿el fin justifica los medios?). Entonces, estamos
hablando de que las razones del Estado
se imponen a las razones del Derecho.
En México, los gobiernos, no promueven ni construyen
ciudadanía democrática y participativa a través del modelo de Seguridad Ciudadana, que tiene su base
en el ámbito comunitario-municipal. Los
espacios de diálogo se cierran al no dar el Estado voz al ciudadano ni escuchar
o atender sus demandas si no es por un interés partidista o de facción.
Hoy, ocupados los ciudadanos por sobrevivir, en las comunidades difícilmente se
construye la auto-organización vecinal y la autogestión para la satisfacción de
sus necesidades y la construcción de la democracia.
La
iniciativa de Mando Único aborda la reestructuración policíaca desde la
perspectiva del combate a la delincuencia organizada, no de la Seguridad
Pública como un Derecho Humano que es, o mejor aún, de la Seguridad Humana. Al contrario, evade el tema de los Derechos Humanos, incluidos los derechos de los policías.
Incorporar esto a la iniciativa sería una acción progresista, innovadora,
inteligente e integral.
La perspectiva que nos presenta el mandatario con su
propuesta y en la que basa su iniciativa, consiste en la visión simplista de
los buenos y los malos. Al culpar de todos los males que aquejan al país en
materia de inseguridad y violencia criminal a las policías y gobiernos
municipales, así como a la delincuencia organizada, deslindando de esta
dinámica a las autoridades estatales y federales, incluidas las fuerzas armadas,
autoridades estas últimas que tienen el mayor caudal de denuncias de corrupción
de alto nivel y de violaciones graves a los derechos fundamentales.
La perspectiva de Mando Único que nos ofrece el
presidente Peña Nieto olvida que no puede existir una estrategia exitosa de
Seguridad Pública sin un enfoque de Derechos Humanos.
El combate
al crimen en el contexto del Estado neoliberal
La propuesta de Mando Único Estatal, además de que
trastoca al Municipio Libre, es populista, regresiva, pragmática y reactiva;
responde a la lógica de la Economía del Mercado más que de un Estado garante de
los Derechos Humanos y del Desarrollo Humano. Va en contra de los procesos
sociales de “ciudadanización”.
No va al fondo de la inseguridad, conflicto que se
agudizó en el mundo a raíz de la instauración del modelo neoliberal a finales
de la década de los 80’, terminando así con el “Estado Garante o Estado
Benefactor”, instaurado en 1948 con la Declaración
Universal de los Derechos Humanos para todos los países miembros de la ONU,
México incluido.
Mientras, derechos sociales como la educación, la
salud, la vivienda, la alimentación, la recreación y cultura, la seguridad
social y los servicios públicos (transporte, obra pública, recolección de basura,
energía eléctrica, seguridad pública, etc.), sufren un gradual proceso de
privatización, por tanto de retroceso, en tanto que avanza la pauperización de
los trabajadores y de sus familiares, sobre cuyas espaldas recae el costo de la
crisis.
Ante este panorama, el narcotráfico ha encontrado el
escenario ideal para penetrar en las comunidades rurales y urbanas porque
ofrece a los jóvenes trabajo e ingreso (por supuesto ilegales al amparo de la
violencia), que el Estado es incapaz de generar. A pesar de los decomisos
históricos de droga, del aseguramiento de grandes cantidades de dinero y del abatimiento
y aseguramiento de grandes capos, las cifras de crímenes violentos y
desaparecidos crecen escandalosamente. Por los crímenes ocurridos en Iguala en septiembre
de 2014, en cualquier país democrático el presidente hubiera dimitido de su
cargo.
Por otra parte, hay que entender que la producción y
tráfico de narcóticos responde a las leyes del mercado, a la oferta y la
demanda, tanto en los Estados Unidos como en México y otros países. De ahí que
los gobiernos hablen ahora de “administrar” los asuntos de la droga (al igual
que la inmigración indocumentada), cuya producción, consumo y tráfico, por
ahora, son imposibles de frenar, menos si no se ataca a fondo el lavado de
dinero.
Por ello, el Estado no puede acabar con una
delincuencia organizada que actúa haciéndose de una base social, que rompe la
unidad e identidad comunitaria y familiar, que promueve la cultura de la
violencia, corrompe a las policías y a otras autoridades, abona a la pérdida de
los valores y principios democráticos y trastoca la identidad cultural.
Pero la delincuencia organizada no actúa sola, ha
penetrado también la estructura del poder político, económico y financiero,
promoviendo la complicidad y la simulación, que por supuesto no se combaten con
militares ni con iniciativas como el Mando Único, medida ésta que aparece más como
un distractor de un gobierno necesitado de legitimación.
Para combatir a fondo la violencia criminal, la
corrupción y la impunidad, el Ejecutivo Federal debe promover el empleo
remunerado en cada entidad y municipio; reorientar y reactivar las economías
locales y el mercado interno, masificar el deporte, las bellas artes y la
cultura para el aprovechamiento positivo del tiempo libre de niños, jóvenes,
adultos, viejos y otros grupos vulnerables; promover la escuela de tiempo
completo, el hábito de la lectura y los principios de solidaridad, fraternidad,
tolerancia y paz.
En pocas palabras, quitarle los niños y los jóvenes al
narco a través del progreso social, la educación de calidad, la equidad en la
distribución del ingreso y el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado
Mexicano en materia de derechos humanos, sobre todo de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales, y no por medio de mandos únicos policiacos,
gendarmerías, policías acreditables, soldados, retenes, redadas, etc. Con su
iniciativa, el presidente intenta imponer la fuerza por sobre el diálogo, la
razón y la paz.
Al proponer medidas como el Mando Único no solo se
reproduce el modelo de la fallida y sangrienta estrategia policíaca-militar de
seguridad de Felipe Calderón, sino que implícitamente se avalan las graves
violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas del Estado en
nombre del combate a la delincuencia organizada.
En su lugar, debería promover la democratización de las policías, proceso que necesariamente tendrá
que pasar por la desmilitarización
de la Seguridad Pública; comenzar por el Servicio Civil de Carrera en las
policías preventivas e investigadoras, para que las plazas de base, mandos y
jefes policiales, sean sometidas a Concurso en base a Convocatoria Pública,
calificando y certificando por un órgano autónomo y ciudadano de alta valía
moral, la trayectoria, experiencia, formación, honorabilidad y respeto a los
derechos humanos mostrados por los postulantes durante su carrera policial.
De esta manera, se podrían reducir considerablemente
los actos de corrupción y los abusos, y los programas y plazas de trabajo no
estarían sujetos a los cambios trianuales y sexenales, a las cuotas partidistas
y a los nombramientos discrecionales –y casi siempre arbitrarios- de los jefes policíacos.
El Sistema Nacional de Seguridad Pública debería
iniciar una investigación para analizar cuáles son los municipios del país que,
por su situación geográfica, socioeconómica, política, con alta criminalidad u
otra contingencia, requieran de mayor apoyo financiero y operativo del gobierno
estatal y de la federación, y trazar un programa nacional para reforzar y reactivar
las políticas de Seguridad Pública municipal y, por ende, reformar a sus
policías y las políticas sociales, en lugar de imponer un Mando Único.
Debemos admitir que hay municipios del país con nula o
escasa cantidad de elementos de la policía preventiva, mal preparada y mal
pagada, que son rehenes de la delincuencia organizada y del narco, quienes
imponen un régimen de terror y de muerte.
Sin embargo, en nuestra opinión, lo anterior no se
puede generalizar para todo el país y, antes que proponer un Mando Único se
deben considerar el reforzamiento institucional –incluyendo el área social- y
el apoyo presupuestal a esos municipios con nula o escasa fuerza policial
preventiva, como sucede en Oaxaca, Guerrero, Chiapas y otros estados, no
imponer a todas las policías municipales la misma receta.
Peor aún, en su iniciativa, Peña Nieto incorpora la
intervención central directa, en sustitución de las autoridades municipales
constitucionalmente constituidas, imponiendo unilateralmente un régimen de
transición expedito para los estados de Guerrero, Jalisco, Michoacán y
Tamaulipas, al tratarse de entidades que, según él y sin ofrecer indicadores
confiables, tienen la mayor urgencia de atención (en materia de Seguridad
Pública, obvio, no de educación, salud, vivienda, alimentación, ejecutados, desaparecidos,
torturados, etc.).
Tampoco se impulsan mecanismos de contraloría social para que organismos independientes de ciudadanos
participen en el diseño, seguimiento, supervisión y evaluación de la actuación
de las corporaciones policíacas y de las fuerzas armadas en el combate a la
inseguridad y a la delincuencia, en coordinación con el Ombudsman, como órganos de consulta, análisis y opinión que
propongan regulaciones y procedimientos en la materia.
En cambio, prevalecen estructuras poco efectivas como los
“Consejos Ciudadanos de Seguridad Pública”, municipales y estatales, con un
perfil empresarial, que siguen una agenda propia de seguridad y que son
utilizados para legitimar las acciones del gobierno en turno.
Para resolver todos los problemas planteados, proponer
el modelo de Mando Único Policial fuera del contexto político y social y bajo
el modelo de economía de mercado, puede representar un soberano fracaso y más
de lo mismo. En estados donde ha funcionado el Mando Único Estatal (aun cuando
no se han realizado las reformas constitucionales respectivas), como
Aguascalientes, Chihuahua, Nuevo León y Baja California[3], el
titular ha sido militar, y los resultados han sido desastrosos.
La criminalización de los policías
Es probable que el Estado mexicano aplique la teoría
del Derecho Penal del Enemigo para
identificar a los enemigos de la nación. En esta visión, es obvio que la
delincuencia organizada ocupa el primer lugar seguido del magisterio disidente.
Y tal parece que quienes siguen en esta clasificación son los policías,
colocando en una visión maniquea a las corporaciones municipales como eje de la
corrupción, y con ello se justifique la centralización.
Los gobiernos promueven el estigma de que los policías
–municipales, por supuesto- son los corruptos y responsables de todos los males
que aquejan a este país, por lo que hay que “limpiar” a las corporaciones,
“depurarlas” y correr a los malos policías por simples sospechas, aunque
después resulten inocentes y no se les reinstale en su trabajo, violentando con
ello elementales derechos laborales. Para ello, en el año 2008 se realizó la controvertida
e inconstitucional Reforma al Artículo 123-B-XIII.[4]
Si bien es cierto que hay altos niveles de corrupción
policial, ello no justifica centralizar el mando, y si es militar, menos aún.
Supuestamente los militares son más honestos y de “mano dura”, aunque vayan de
por medio los derechos humanos de los propios agentes. El mandatario justifica
también la institucionalización de un rígido Sistema de Control de Confianza
que tampoco ha demostrado su efectividad al haber sorprendido a elementos
policíacos de los tres órdenes de gobierno en acciones vinculadas a la
delincuencia organizada y que continúan en funciones.
Por lo general, los policías son mal seleccionados,
mal capacitados, mal supervisados y mal pagados. Sucumben a la corrupción por
los bajos salarios que perciben, pero también por el bajo nivel educativo y
cultural que tienen, por la falta de ética y de valores y principios
democráticos y de solidaridad que no se inculcan, por las injusticias que los
mandos cometen contra ellos, por las violaciones a sus derechos y porque son
sometidos a múltiples presiones diarias (de los mandos, las autoridades
judiciales, las Sindicaturas municipales, las comunidades, los medios de
comunicación y la opinión pública) y otras violaciones a sus derechos como el
mencionado Sistema de Control de Confianza, en el que todos son culpables
mientras no demuestren los contrario (polígrafo, exámenes psicológicos, médicos
y entrevistas), cuya efectividad, en los hechos, ha sido severamente
cuestionada.
El estar en contacto diario con el conflicto social
(adicciones, pandillerismo, robos, crímenes, violencia familiar, accidentes,
hechos de sangre, etc.) debilita las defensas psicológicas de los policías y
sus mecanismos de autocontrol, de resistencia a la frustración y a la agresión
y su sensibilidad social. La mayoría de los jefes policíacos omiten atender
esta problemática. Difícilmente un mando militar lo entendería y resolvería
porque su perfil y formación profesional van en otra dirección.
Esto hace que se rompa la confianza, la credibilidad y
el respeto mutuo entre el policía, sus autoridades, sus mandos, la sociedad y
las comunidades. ¿En estas condiciones quieren pasarlos al ámbito estatal, sin
resolver antes estos graves rezagos? ¿Desnaturalizar su función y
desarraigarlos de sus comunidades, más de lo que ya están? Si todo esto se
superara y se apoyara a los municipios más pobres, entonces ¿para qué enviar a
las policías municipales al fuero estatal?
Con su iniciativa de Mando Único, Enrique Peña Nieto
no plantea mejorar la condición económica, laboral, social y psicológica de los
policías, como tampoco otras estrategias para erradicar la corrupción policial.
No sugiere cambiar la percepción que la ciudadanía tiene de ellos y no propone
su dignificación y la recuperación de su autoridad moral; por
el contrario, el gobierno insiste en criminalizar a los policías municipales.
Las policías
estatales y federal
El proyecto para crear 31 policías estatales es un
viejo anhelo de Genaro García Luna, Secretario de Seguridad Pública con
Calderón y jefe de la temible Agencia Federal de Investigaciones (AFI) en el
sexenio de Vicente Fox. Con esa perspectiva punitiva y centralista logró
fusionar en la Policía Federal las funciones preventiva e investigadora de los
delitos federales, obviamente bajo su mando, restándole facultades al
Ministerio Público. A pesar de las reformas, los resultados de este experimento
fueron un absoluto fracaso; la Policía Federal ha sido más señalada por corrupción
y por actos represivos y violatorios de los derechos humanos que las fuerzas
armadas, como han sido profusamente denunciados.
El modelo de Mando Único es también un proyecto que en
su momento apoyó el Gral. Oscar Naranjo Trujillo, asesor en seguridad en el primer año de gobierno de Peña Nieto,
que intentó seguir el modelo colombiano de policía única. La cadena de mando de
la Policía Nacional de Colombia parte del Presidente de la República, enseguida
el Ministerio de Defensa Nacional, luego la Dirección General de Policía
Nacional, los gobernadores y al final los alcaldes. Sin embargo, la realidad
política, social, económica, cultural e incluso criminal de Colombia, es muy
diferente a la de México como para seguir ese modelo.
El país sudamericano ha vivido durante muchos años un
permanente conflicto, al coexistir en una guerra efectiva el Estado, los
narcotraficantes, la guerrilla de izquierda, la “narcoguerrilla” y los “paramilitares”,
cobrando miles de víctimas entre muertos, desaparecidos y desplazados, con una
importante actividad terrorista.
Todo ello a pesar de la intervención norteamericana directa
mediante el Plan Colombia, apoyado en la “Iniciativa Andina Contra las Drogas”
y el “Financiamiento para Fuerzas Militares Extranjeras” del Departamento de la
Defensa, que desde 1999 ha suministrado a Colombia pertrechos militares,
inteligencia militar, alta tecnología, contratistas militares y tropas (el
Congreso ha fijado un tope de hasta 1,400) mediante siete bases militares; todo
ello con recursos de los contribuyentes norteamericanos.
Aun así, la producción y tráfico de drogas no se acaba
y la guerrilla sigue vigente. Por ello, para México, se ha establecido una
estrategia diferente por la autoridad estadunidense, pero al fin intervención,
con la Iniciativa Mérida.
La crisis colombiana ha obligado a su gobierno,
mediante las presiones internacionales y la intervención directa de los organismos
intergubernamentales (ONU, OEA), a reformar su legislatura y a reforzar los
mecanismos para el respeto a los derechos humanos de la población, los
periodistas, los activistas y las fuerzas del orden (México enfrenta las mismas
presiones de los organismos intergubernamentales y las ONG, pero tal parece que
nuestras autoridades hacen todo lo posible por evadir su responsabilidad).
En México, la confrontación entre las fuerzas del
Estado y la delincuencia organizada, con alta dosis de violencia criminal e
institucional exacerbada en el pasado y el presente sexenio, indudablemente es
un asunto de Seguridad Nacional y de Seguridad Interior.
Se enfoca principalmente en el combate a los cárteles
de la droga y a la industria del secuestro y la extorsión, y poco o casi nada,
al lavado del dinero. Si bien los criminales actúan con una violencia extrema
que provoca pánico entre la población y zozobra entre las autoridades, puede
aún contrarrestarse con empleo remunerado, programas sociales y mediante la
democratización de las instituciones del Estado, principalmente las avocadas a
la Seguridad Pública, a la investigación de los delitos y a la impartición de
la justicia, lo que implica necesariamente el respeto a las garantías sociales
y libertades de las personas y al sufragio efectivo, condición esencial en una
democracia.
En estricto sentido, dada la composición pluriétnica y
pluricultural de la nación mexicana y de sus regiones, no deberían existir
policías estatales ni policía federal. La prevención de los delitos, no así los
asuntos de Seguridad Nacional y Seguridad Interior, debe seguir siendo una
función exclusiva de las autoridades municipales, con policías de proximidad,
comunitaria, no reactiva y punitiva, como hoy lo son.
En los estados y municipios del país falla la
coordinación entre las corporaciones policíacas y las fuerzas armadas para
definir la táctica policial y acordar los operativos especiales. Cada una tiene
sus propias estrategias e intereses que entorpecen la coordinación. No es lo
mismo que, en las mesas de trabajo de los Grupos de Coordinación, los jefes
policíacos y militares lleguen a acuerdos concretos, incluidos operativos
discrecionales en contra de la delincuencia organizada y el narcomenudeo, y que
estos se concreten en los hechos.
Por otra parte, las policías estatales y federales
incurren más que las municipales en violaciones graves a los derechos humanos.
En los hechos actúan con una especia de “fuero” especial que les da mayor
estatus, como si fuera una “carta de impunidad”, y no faltan los jefes
policíacos municipales que se quejen de la soberbia y prepotencia de aquellos,
así como de las fuerzas armadas que actúan por cuenta propia.
Cuando agentes estatales o federales violan derechos
de ciudadanos se ha observado una tendencia de sus superiores a protegerlos de
las denuncias que se presentan en su contra, lo que fomenta la impunidad. Incluso,
el Ministerio Público se abstiene de tomar de oficio las quejas como es su
obligación, a pesar de que los actos ilegales hayan sido profusamente difundidos
en los medios.
A nivel municipal, son las Sindicaturas las que
vigilan y sancionan la actuación de los policías municipales. Sindicatura Procuradora Municipal es
una institución del Estado cuyo titular es electo
mediante el sufragio popular. En cambio, las policías estatales y federales
son reguladas por las áreas de Honor y Justicia, de Asuntos Internos y de la Contraloría
Interna de sus corporaciones o dependencias, que actúan bajo la más absoluta
discrecionalidad, omisiones que corren el riesgo de reproducirse bajo el modelo
de Mando Único que propone el ejecutivo federal.
Las policías estatales y federales absorben
importantes recursos del presupuesto para Seguridad Pública que, si se
aplicaran para reforzar a las policías municipales con fines de capacitación,
profesionalización, Servicio Civil de Carrera, equipamiento e instalaciones, no
habría necesidad de fusionarlas en un solo mando estatal y se combatiría desde
su base la corrupción policial.
Es cierto que las policías municipales preventivas y
de tránsito son corruptas, extorsionan al automovilista, detienen arbitrariamente al ciudadano común,
siembran evidencias, golpean a detenidos, etc. Pero las violaciones a los
derechos humanos y los actos de corrupción de los policías estatales
preventivos e investigadores, de policías federales y de elementos de las
fuerzas armadas, son superiores. A pesar de que el Estado de Fuerza municipal
es muy superior, no se comparan los abusos cometidos por los policías
municipales en contra de los grupos vulnerables con las violaciones graves a
los derechos humanos cometidas por policías estatales y federales y por integrantes
de las fuerzas armadas. Éstas son más graves.
De una forma u otra, unas más y otras menos, todas las
corporaciones policíacas están coludidas con bandas criminales. Los
municipales, con los narcomenudistas y asaltantes, a quienes dan protección y
controlan. Los estatales y federales dan protección a narcotraficantes,
tratantes y traficantes de personas, secuestradores, extorsionadores, bandas de
robo de vehículos y otros grupos criminales, y controlan a particulares para
que hagan el “trabajo sucio” en su nombre (venta de droga, secuestros,
extorsión, crímenes, etc.). Incluso, actúan directamente en la comisión de los
delitos graves. Los estatales y federales son muy activos en los ajustes de
cuentas entre bandas contrarias y entre elementos de sus propias corporaciones
que no le “entran”.
Todos estos actos de corrupción y complicidades, que
van en línea directa con los mandos policíacos y militares y con funcionarios
de alto nivel, no van a terminar con el Mando Único porque responden a la
lógica del mercado del delito; en cambio, tomarán una nueva dinámica cuyo
afecto a nivel nacional estará por verse.
Seguridad
Pública o Derechos Humanos
Tal parece que el gobierno mexicano coloca a la
población en la falsa disyuntiva de escoger entre Seguridad Pública o Derechos
Humanos, ahondando en el desconocimiento y la confusión popular sobre la labor
de los defensores de los derechos humanos.
La falta de una Cultura
de los Derechos Humanos y el incremento de la violencia criminal permiten
la impunidad en las violaciones a los derechos y libertades de los presuntos
delincuentes, creándose la percepción popular de que todo es válido, incluso
los abusos de autoridad contra ellos, para hacer cumplir la ley.
“Los buenos”,
que por supuesto son las autoridades y las fuerzas armadas, y “los malos”, que
son los criminales, los narcos y los policías corruptos (todos los policías, en
el imaginario popular), merecen un castigo ejemplar, generalizándose la criminalización
hacia los jóvenes, los migrantes, los adictos, los indigentes y los pobres.
Es ahí donde toma vigencia el gastado discurso de que
“derechos humanos defiende delincuentes”, que permea entre diversos sectores de
la sociedad, ahondando los sentimientos de venganza y de odio antes que los
valores y sentimientos de solidaridad, de justicia y de paz.
En el fondo lo que se busca es legitimar el exceso y
el abuso de la fuerza para incrementar las estadísticas de detenidos, incluso
exhibiéndolos ante los medios cuando a veces ni siquiera se ha iniciado la
integración de la averiguación previa, lo que es una flagrante violación a los
derechos a la presunción de inocencia y a la personalidad jurídica que amparan
el orden jurídico mexicano,[5]
y un abuso de la medida cautelar como medida excepcional, cuando la libertad es
la regla general.
Así, el Estado evade su responsabilidad de detener,
procesar y juzgar a las personas exclusivamente por lo que hicieron, no por lo
que se presume que sean o vayan a hacer. Cuando un delincuente,
narcotraficante, criminal o simple infractor cae bajo la responsabilidad de los
agentes del Estado, éstos se deben “humanizar”, tomar conciencia de que es una persona
humana quien está bajo su custodia y responsabilidad. Ello es el
fundamento de los derechos al Debido Proceso, a la Presunción de la Inocencia y
a la Integridad Personal, principios que contradictoriamente se promueven por
el Estado bajo los fundamentos de la anacrónica Cultura de la Legalidad (la “ley”, aún por encima de la
Constitución y de los derechos humanos).
Hay gobernantes que imponen sus políticas punitivas y
de fuerza, una gradual y peligrosa militarización de la vida civil, y avanzan
en la suspensión de los derechos civiles con apoyo popular, basados en la desinformación
de los ciudadanos y en el manejo de una política mediática de miedo como
mecanismo de control social.
La Seguridad
Ciudadana como alternativa
La propuesta de Mando Único plantea un reforzamiento
de la capacidad represora del Estado bajo el principio de que “la violencia es
monopolio del Estado”. Pero olvida que la Seguridad Pública es un Derecho
Humano con todas las implicaciones que esto conlleva.
La actual estrategia gubernamental es una
“reingeniería” de las acciones dirigidas al combate a la delincuencia
organizada, basada en la capacidad de coordinación, de disciplina y de
depuración de las policías preventivas e investigadoras, sometidas a tácticas
militares propias para enfrentar las amenazas a la Seguridad Nacional y la
Seguridad Interior, diseñadas con ayuda del Pentágono.
No va al fondo y estructura de la inseguridad y la
violencia criminal, como es la corrupción, la impunidad oficial y la inequidad
en la distribución de la riqueza, que arroja a millones de personas a la
pobreza, forzándolos a la economía informal, a la migración y a la delincuencia
como recursos extremos de sobrevivencia ante la crisis, con todos los riesgos
que esto conlleva.
Una de las críticas fundamentales al modelo de policía
única es que omiten considerar que el
primer contacto del Estado con los ciudadanos es el Ayuntamiento, y que el
primer contacto del Ayuntamiento con las comunidades es la policía municipal,
porque sus integrantes surgen de las mismas y hay una identidad de origen.
Son los Ayuntamientos los que, desde una visión
integral no sólo preventiva y represora del delito, pueden establecer la
comunicación comunitaria y detectar las demandas y necesidades de la población,
aprovechando el origen comunitario de los policías y que están presentes en ellas
mediante el patrullaje diario, pudiendo éstos a través de la vinculación,
proponer las acciones sociales, de infraestructura y de servicios requeridas
para la reconstrucción del tejido social.
Por el contrario y tomando como base la experiencia de
la Policía Federal y las fuerzas armadas, el
modelo de Mando Único pudiera desarraigar a los policías de sus comunidades,
por tanto de su origen, y enviarlos a plazas y lugares con lo que no se
identifiquen, se involucren ni se comprometan, como sucede hoy con los
estatales, federales y militares metidos en tareas de prevención e
investigación de los delitos, que van de una región a otra sin interés ni identidad
regional y comunitaria.
Si a esto le agregamos que las policías preventivas de
seguridad pública no tienen claro el concepto de “PREVENCIÓN”, porque en los
institutos y academias de policías no les enseñan que el mantenimiento del
orden público y la paz social, la protección de la integridad, la vida, el
patrimonio y las libertades, y la prevención de los delitos y las faltas
administrativas, se logran con vigilancia, patrullaje, rondines, recorridos,
presencia, diálogo y mediación, y no estigmatizando a las personas,
deteniéndolas por “actitud sospechosa”, “por no traer identificación”, por su
aspecto, por tener antecedentes, etc.
Al detener o asegurar a una persona de manera
prejuiciosa porque “qué tal si va a robar” o por presiones de los propios
vecinos, sin que hubiere flagrancia de delito o falta administrativa, sin
existir orden judicial de por medio o “urgencia administrativa” expedida por
Agente del Ministerio Público, se incurre en un acto de discriminación, de
violación a la libertad de tránsito y en un acto de molestia sancionados por
los Artículos 1º, 11 y 16 Constitucionales, respectivamente, constituyendo así
una DETENCIÓN ARBITRARIA, que es una modalidad de violación a los derechos
humanos.
Esta práctica es tolerada y en ocasiones promovida por
los propios mandos policiales, por interés
recaudatorio de la autoridad municipal o para incrementar artificialmente las estadísticas de detención,
simulando así efectividad en el combate a la inseguridad y la delincuencia. De
no obedecer las órdenes ilegales de sus jefes, los policías son sujetos de
sanciones irregulares por los jefes policíacos. De esta manera se les coloca en
contra de las comunidades a las que pertenecen y que juran proteger.
Existen corporaciones, como la actual Secretaría de
Seguridad Pública de Tijuana, que presumen efectividad en la prevención de los
delitos porque ordenan a sus agentes detener en la vía púbica a personas “con
aspecto antisocial”. Esto es lo más parecido a la limpieza social, violentando los derechos de migrantes, indigentes,
adictos, indígenas y otros grupos vulnerables.
De hecho, más del 90 por ciento de las personas víctimas
de detenciones arbitrarias en operativos policíacos especiales desarrollados
sobre todo en comunidades pauperizadas, o en detenciones recurrentes, no son
sancionados con multas o arrestos administrativos, siendo dejados en libertad
por los jueces cívicos al comprobar que son trabajadores o jóvenes que no han
incurrido ni siquiera en faltas administrativas. Pero lo importante es que
engrosen las estadísticas de detención, para efectos presupuestales y de opinión pública.
Es por ello que la CNDH emitió la Recomendación
General 2/2001 sobre la práctica de las detenciones arbitrarias, publicada el
27 de junio de 2001 en el Diario Oficial de la Federación, y que se dirigió a
los procuradores de justicia y a los responsables de seguridad pública de la
República, que a la fecha se ha ignorado por completo.
La detención arbitraria es una violación recurrente,
sistemática y generalizada, practicada por todas las policías del país. Es por
ello que es válido plantearnos seriamente que, mientras no se erradique esta
práctica nociva, contraria a los principios y fundamentos que impulsa el
paradigma universal de la Seguridad Ciudadana, no es prudente ni recomendable
implementar el Mando Único estatal.
Por otro lado, no es posible pensar en una eficiente
política de Seguridad Pública si ésta no se vincula, a su vez, con una
eficiente labor del Ministerio Público y del Poder Judicial para rectificar la
actuación policial; la gran mayoría de las consignaciones y sentencias se
resuelven también mediante las consabidas estadísticas de efectividad, sin
importar las violaciones a los derechos fundamentales de las personas,
cometidas por todas las corporaciones policíacas y militares desde la detención.
Es por ello que las Naciones Unidas y el Sistema
Interamericano de Protección promueven, desde finales de los 90, el modelo de
la Seguridad Ciudadana con una dimensión de Seguridad Humana, por lo tanto de
Desarrollo Humano. Por ello, en materia de Seguridad Pública, se exige a los
Estados respetar los estándares internacionales de Derechos Humanos, evitando
toda política autoritaria.
La Seguridad Ciudadana propone que la Seguridad
Pública no sea sólo responsabilidad de las policías, sino de toda la
administración pública en su conjunto. Por lo tanto, las tareas de los policías
municipales van más allá de la labor punitiva y preventiva del delito (defensa
del patrimonio, la integridad, la vida y las garantías y libertades de las
personas y la manutención del orden público y la paz social).
Ahora, incluye también el apoyo a las comunidades
mediante la gestión, para que la estructura institucional de los tres órdenes
de gobierno satisfaga las necesidades de obra pública, servicios comunitarios y
otros derechos como la educación, la salud, la vivienda, la protección social,
etc.
“La
perspectiva de los derechos humanos permite abordar la problemática de la
criminalidad y la violencia, así como su
impacto en la seguridad ciudadana, mediante el fortalecimiento de la
participación democrática y la implementación de políticas centradas en la
protección de la persona humana.”[6]
Para el Instituto Interamericano de Derechos Humanos
de la OEA, el concepto tradicional de Seguridad Pública “está vinculado a una visión del Estado que se preocupa más por
garantizar el orden por el orden mismo; en cambio, la Seguridad Ciudadana
remite a sistemas en los que se promueven modelos policiales acordes con la
participación de la población y la ciudadanía. Además, ésta no se limita
solamente a la lucha contra la delincuencia, sino que busca crear un ambiente
propicio y adecuado para la convivencia pacífica de todas las personas”.
Un elemento que resulta indispensable plantear es la
relación entre políticas de seguridad y políticas sociales dentro de la
concepción más amplia de la política criminal, pues representa un riesgo latente considerar que la criminalidad tiene su
base únicamente en el comportamiento individual y que no está relacionada con
causas sociales, eximiendo la obligación del Estado de procurar una condición
de vida más digna a los sectores marginados en una sociedad profundamente
desigual, donde tengan plena vigencia los derechos económicos y sociales.[7]
El asunto de la inseguridad y el crimen ha llegado a
tal grado de complejidad, que ante la sombra del fracaso en la solución de
fuerza, hasta el gobierno estadunidense ha tenido que revisar su visión sobre
la seguridad, por lo menos en el discurso. Ante el descontrol de la
criminalidad en la frontera norte mexicana, la entonces Secretaria de Estado,
Hilary Clinton, dijo en el año 2010 que “más
allá de reuniones y discusiones… no se trata sólo de seguridad, sino de llegar
a las comunidades y construir desarrollo social y económico.”[8]
Bajo este paradigma, el modelo de policía comunitaria
plantea la necesidad de rediseñar los esquemas de reclutamiento, selección y
formación policial en los Institutos y Academias de policía, tanto de los
cadetes como de los elementos en activo, equilibrando el acondicionamiento
físico y la disciplina con los procesos de enseñanza-aprendizaje sobre el
empleo de la fuerza y las armas de fuego, las tácticas y estrategias de
operatividad, la capacitación legal, etc., con la formación humana integral.
Así, el modelo de Mando Único que propone Enrique Peña
Nieto está muy alejado de esta concepción holística, humanista y progresista de
la Seguridad Pública. Además, violenta el Artículo 1º. Constitucional que
impone a todas las autoridades, entre otros, el principio de progresividad.
*Director Ejecutivo de la Comisión Ciudadana de Derechos
Humanos del Noroeste, A.C.
Ex Procurador de los Derechos Humanos de Baja
California
Mexicali,
B.C., enero de 2016
[1]
Observatorio Ciudadano de León, A.C., Propuestas
y Recomendaciones en materia de Prevención Social de la Violencia y
Delincuencia al Municipio de León, Sistema Integral de Gobernanza Urbana,
octubre de 2012, León, Gto. México.
[2] http://www.jornada.unam.mx/2014/12/04/politica/005n3pol
[3]
“El Mando Único en B.C. es el Gral.
(Alfonso) Duarte (Mújica)”: José Guadalupe Osuna Millán, Gobernador del
Estado de Baja California, Semanario Zeta No. 1904, semana del 24 al 30 de
septiembre de 2010;
“En Baja California,
desde hace dos años, el Mando Único es el Gral. Duarte. Con él se reporta el
Procurador, el Secretario de Seguridad Pública y los secretarios de Seguridad
Pública municipal”, José Guadalupe Osuna Millán en entrevista con Joaquín
López-Doriga, Radiofórmula, 07 de octubre de 2010.
El Gral. Alfonso Duarte Mújica, nombrado en 2010 comandante
de la II Región Militar con sede en Mexicali, B.C., fue comandante de la II
Zona Militar en Tijuana, en cuyos cuarteles se registró el mayor número de
quejas por tortura en el país entre los
años 2009 al 2012.
[4]
Artículo 123, Apartado “B”, fracción XIII, segundo párrafo: “Los agentes del Ministerio Público, los
peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el
Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus
cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento
del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir
en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción,
baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue
injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su
reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio
de defensa que se hubiere promovido.”
[5]
El 28 de octubre de 2009, la Primera Sala de la SCJN aprobó la Tesis Aislada
CLXXXVIII/09 según la cual “es un acto de molestia… la toma de fotografías a
quienes no tienen la calidad de detenidos o presuntos responsables”, en virtud
de que “menoscaba o restringe derechos de la persona, al hacer uso de su imagen,
aunado a que la obtención de fotografías puede resultar violatorias a los
derechos a la honra y a la dignidad contenidos en artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 11 de la Convención Americana
sobre los Derechos Humanos, si el Estado incumple con sus obligaciones
relativas con la protección de datos personales”. “… mientras el resultado del
acto (fotografías) no se elimine, el acto de molestia continúa”.
El 14 de enero de este año, la CNDH determinó que: “La
presentación de personas ante medios de comunicación, a quienes se les imputan
delitos y más tarde no son comprobados, son flagrantes violaciones a las
garantías individuales que vulneran el derecho a la presunción de inocencia”.
[6]
“Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos”, Comisión Interamericana
de Derechos Humanos CIDH/OEA, Washington, 10 de mayo de 2010.
[7]
Pérez Escobedo, Leticia, “La seguridad
desde los derechos humanos”, Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos,
Instituto de Derechos Humanos y Democracia, AC, México, enero de 2010.
[8]
Del Río, Salvador, “Todo bajo control…
del enemigo”, Milenio Semanal No. 648, pág. 35, México, 29 de marzo de
2010.
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